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Auswirkungen des Coronavirus SARS-CoV-2

Öffentliches Recht - 20.04.2020

Update 20.04.2020

Niedersachsen:  

Aufgrund des Außer-Kraft-Tretens der bisherigen Verordnung über die Beschränkung der sozialen Kontakte zur Eindämmung der Corona-Pandemie mit Ablauf des 19.04.2020 erließ das Land Niedersachsen am 17.04.2020 eine neue Verordnung, die im Wesentlichen vom 20.04.2020 bis einschließlich 06.05.2020 gilt. In der Verordnung wurden die Inhalte des Beschlusses zwischen Bund und Ländern vom 15.04.2020 umgesetzt.  

Eine grundlegende neue Regelung enthält § 1 Abs. 6 der Verordnung. Diese gilt bis zum 31.08.2020. Veranstaltungen, Zusammenkünfte und ähnliche Ansammlungen von Menschen mit 1.000 oder mehr Teilnehmenden, Zuschauenden und Zuhörenden (sog. Großveranstaltungen) bleiben bis zum 31.08.2020 verboten. Damit steht – vorbehaltlich evtl. abweichender gerichtlicher Entscheidungen – fest, dass zahlreiche Schützen- und Volksfeste sowie andere Veranstaltungen im Sommer nicht stattfinden können. Veranstaltungen unterhalb dieser Größenverordnung bleiben in jedem Fall unzulässig, solange das aktuelle Kontaktverbot gilt. Inwieweit und mit welchen Einschränkungen nach evtl. Lockerungen des Kontaktverbotes kleinere Veranstaltungen stattfinden können, bleibt abzuwarten.  

Niedersachsen setzte in § 1 Abs. 3 Nr. 9 i. V. m. § 3 Nr. 7 und § 8 der Verordnung die Regelung zur Öffnung von Verkaufsstellen mit der umstrittenen Größenbegrenzung um. Zwar bewerteten Gerichte bisher das generelle Verbot für die Öffnung verschiedener Verkaufsstellen als voraussichtlich rechtmäßig. Maßstab war allerdings der Vergleich insbesondere mit Lebensmittelgeschäften, d. h. Geschäften mit bestimmten lebensnotwendigen Sortimenten. Es bleibt abzuwarten, ob die Gerichte die gewählte Unterscheidung bei sonstigen Geschäften unter Heranziehung der genutzten Verkaufsfläche von max. 800 m² als rechtmäßig bestätigen. An der Sachgerechtigkeit des Kriteriums bestehen erhebliche Zweifel, zumal die Begrenzung für verschiedene Verkaufsstellen nicht gilt.  

Vermutlich unter Berücksichtigung von Entscheidungen des BVerfG und des VG Hannover (B. v. 16.04.2020, 10 B 2232/20) wurde in § 2 Abs. 4 eine Ausnahme von dem absoluten Versammlungsverbot des § 2 Abs. 3 S. 2 aufgenommen. Die Versammlungsfreiheit wird damit weiterhin erheblich eingeschränkt, insbesondere ein grundsätzliches Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für eigentlich erlaubnisfreie Versammlungen eingeführt. Klargestellt ist, dass die Behörden verpflichtet sind, die Zulassung von Ausnahmen zu prüfen, wenn der Schutz vor Infektionen durch geeignete Maßnahmen sichergestellt wird. Auch wenn das Gesetz die Zulassung von Ausnahmen in das Ermessen der Behörden stellt, dürften sie dazu unter Berücksichtigung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit verpflichtet sein, wenn die Schutzmaßnahmen ausreichend sind.  

Für verschiedene Einrichtungen wurden Regelungen neu in die Verordnung aufgenommen (§ 2 a für Krankenhäuser, § 3b für Pflegereinrichtungen, § 7a für Beförderungen zu niedersächsischen Inseln, § 10a für Werkstätten für behinderte Menschen).  

Sachsen-Anhalt:  

In Sachsen-Anhalt gilt vom 20.04.2020 bis 03.05.2020 die 4. SARS-CoV-2-EindV, die ebenfalls die Inhalte des Beschlusses vom 15.04.2020 umsetzt. Anders als in Niedersachsen bleiben bis zum 31.08.2020 nicht nur Veranstaltungen, Zusammenkünfte und ähnliche Ansammlungen mit 1.000 und mehr Teilnehmern verboten, sondern gemäß § 2 Abs. 1 i. V. m. § 24 Abs. 3 sämtliche Veranstaltungen, Versammlungen, Ansammlungen etc. mit mehr als zwei Personen. Lediglich für Versammlungen sind gemäß § 2 Abs. 5 der Verordnung Ausnahmen möglich. Das geht weit über den Beschluss vom 15.04.2020 hinaus, wonach nur für „Großveranstaltungen“ bis mindestens 31.08.2020 schon jetzt ein Verbot bis zum 31.08.2020 vereinbart wurde. Die Anordnung der Geltung des gesamten § 2 Abs. 1 über einen derart langen Zeitraum halten wir aufgrund der Notwendigkeit der regelmäßigen Prüfung und Anpassung der Regelungen zum jetzigen Zeitpunkt nicht für erforderlich und damit für unverhältnismäßig.  

Aktuelle Rechtsprechung:  

Die Zahl der gerichtlichen Entscheidungen nimmt zu. Allerdings werden die meisten Eilanträge nach wie vor abgelehnt. Eine kritischere Betrachtung erfolgt in erster Linie im Hinblick auf Versammlungen.

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Update 09.04.2020

Niedersachsen:  

Wie in der Pressemitteilung vom 04.04.2020 angekündigt, hat Niedersachsen die Verordnung vom 02.04.2020 geändert und durch die neue Verordnung vom 07.04.2020 ersetzt. Die umstrittene Kontaktbeschränkung für Wohnungen und Grundstücke wurde ersatzlos gestrichen. Darüber hinaus änderte das Ministerium die Regelungen in § 3 Nr. 11 und 12 der Verordnung bzgl. der Teilnahme an Hochzeitsfeiern und Beerdigungen. Die Teilnahme ist nicht mehr auf den engsten Familienkreis beschränkt, sondern wird auf den engsten Freundeskreis erweitert. Die Höchstzahl wird auf 10 Personen festgelegt. Dafür strich das Ministerium die Definition des engsten Familienkreises in § 3 S. 2 der Verordnung. Auch Geschwistern oder anderen engen Familienangehörigen ist die Teilnahme damit wieder gestattet.  

Darüber hinaus korrigierte das Ministerium das erst am 02.04.2020 neu eingeführte und nicht nachvollziehbare Verbot des Betriebs von Autowaschanlagen. Die Öffnung ist mit den Einschränkungen des § 3 Nr. 9 der Verordnung wieder erlaubt.  

Bei der Auslegung der Verordnung treten bestimmte Fragen häufiger auf, die das Ministerium auf seiner Homepage beantwortet: https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/antworten-auf-haufig-gestellte-fragen-faq-185463.html.

In Anlehnung an die Regelungen in anderen Bundesländern stellte auch Niedersachsen am 08.04.2020 einen Bußgeldkatalog vor (https://www.ms.niedersachsen.de/startseite/service_kontakt/presseinformationen/niedersachsisches-gesundheitsministerium-legt-bussgeldkatalog-vor-187341.html).  

Aktuelle Rechtsprechung:  

Das Bundesverfassungsgericht entschied in einem Eilverfahren mit Beschluss vom 07.04.2020 über eine zulässige Verfassungsbeschwerde (https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2020/bvg20-023.html). Der Eilantrag war auf eine vorläufige Außerkraftsetzung der bayerischen Verordnung über Infektionsschutzmaßnahmen und über eine vorläufige Ausgangsbeschränkung anlässlich der Corona-Pandemie gerichtet.  

Das Gericht hielt den Antrag für zulässig, weil die Anrufung der Fachgerichte derzeit offensichtlich aussichtslos ist. Allerdings sind die Chancen für einen erfolgreichen Eilantrag nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht größer geworden. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Verordnung ist nicht Inhalt der Entscheidung. Das Gericht nahm im Eilverfahren eine Folgenabwägung vor:  

Die Nachteile, die entstünden, wenn die Maßnahmen jetzt vorläufig außer Vollzug gesetzt werden, sich aber später als verfassungsgemäß erweisen, bewertete das Gericht als schwerwiegender als die Nachteile, die für den Einzelnen entstehen, wenn er die Maßnahmen befolgen muss, auch wenn sie sich später als verfassungswidrig herausstellen. Die Gefahren für Leib und Leben würden in der aktuellen Situation schwerer wiegen als die Einschränkungen der persönlichen Freiheit. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Regelungen befristet sind und bezüglich der Ausgangsbeschränkungen viele Ausnahmen vorsehen.

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Update 06.04.2020

Niedersachsen:

Niedersachsen hat die am 27.03.2020 erlassene Verordnung zur Beschränkung sozialer Kontakte überarbeitet. Sie wird ersetzt durch die neue Verordnung vom 03.04.2020, die bis zum 19.04.2020 gilt.

Für die neu aufgenommene Kontaktbeschränkung gemäß § 1 Abs. 2 der Verordnung kündigte das Sozialministerium bereits in einer Pressemitteilung vom 04.04.2020 (https://www.ms.niedersachsen.de/startseite/service_kontakt/presseinformationen/korrektur-der-gestern-veroffentlichten-verordnung-zur-beschrankung-sozialer-kontakte-187210.html) eine kurzfristige Änderung an. Hier sei man über das Ziel offensichtlich hinausgeschossen. Besuche im engsten Familienkreis sowie mit wenigen engen Freunden und sehr guten Bekannten sollen weiterhin zulässig sein. Es bleibt abzuwarten, ob das Ministerium in diesem Zusammenhang auch die Regelung in § 3 S. 2 der Verordnung anpasst. Dort wird definiert, wer zum engsten Familienkreis zählt, der an Hochzeiten und Trauerfeiern teilnehmen darf. Das soll nicht einmal Geschwistern gestattet sein.  

§ 1 der Verordnung wurde um verschiedene Verbotstatbestände ergänzt, die bisher nicht in der Verordnung enthalten waren. Die Verbote ergaben sich bisher nur aus den von den örtlich zuständigen Behörden erlassenen Allgemeinverfügungen. Regelungssystematisch ist die neue Verordnung stimmiger, inhaltlich nicht immer. Für die Allgemeinheit ist es aufgrund der Vielzahl von Regelungen verschiedener Behörden nicht leicht nachzuvollziehen, was in einer Gemeinde oder in einem Landkreis konkret gilt.  

Gemäß § 11 der Verordnung vom 03.04.2020 können die örtlich zuständigen Behörden weitergehende Anordnungen treffen, soweit es im Interesse des Gesundheitsschutzes zwingend erforderlich ist und den Regelungen der Verordnung nicht widerspricht. Maßgeblich ist daher zunächst die Verordnung. Daneben sind evtl. zusätzlich verfügte Einschränkungen der örtlichen Behörden zu beachten.  

Zu begrüßen ist die Streichung des Verbots der Öffnung von Garten- und Baumärkten für Privatkundinnen und Privatkunden in der bisherigen Verordnung. Auch Blumenläden dürfen wieder öffnen. Warum dagegen Autowaschanlagen nicht betrieben werden dürfen, ist aus unserer Sicht nicht nachvollziehbar.  

Des Weiteren wurden in die Verordnung Betretungsverbote für bestimmte Einrichtungen für Rückkehrer aus dem Ausland aufgenommen. Auch Niedersachsen verbietet jetzt den „kurzfristigen Aufenthalt in Zweitwohnungen zu touristischen Zwecken“. Soll ein langfristiger Aufenthalt erlaubt sein?  

Insgesamt entsteht der Eindruck, dass zwar einiges korrigiert wird, dafür aber anderes nach wie vor mit heißer Nadel gestrickt und nicht immer nachvollziehbar verschärft wird. Auch die Flut der Einzelregelungen trägt nicht gerade zur Klarheit bei, zumal diese in verschiedenen Orten unterschiedlich sein können.

Sachsen-Anhalt:  

Auch Sachsen-Anhalt hat seine Vorschriften überarbeitet. Seit dem 03.04.2020 gilt die 3. SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung. Insbesondere wurde die Kontaktbeschränkung des § 18 der Verordnung, die bisher nur bis zum 05.04.2020 galt, bis zum 19.04.2020 verlängert. Zusätzlich wurde in § 20 ein Katalog mit der Benennung von Ordnungswidrigkeiten aufgenommen und die Strafvorschriften in § 21 detailliert geregelt. Als Anlage zu § 20 der Verordnung wurde ein Bußgeldkatalog erlassen, der die Adressaten eines Bußgeldbescheides und Regelsätze vorgibt.  

Aktuelle Rechtsprechung:  

Das OVG Schleswig-Holstein hat Beschwerden im Eilverfahren gegen die Untersagung der Nutzung von Nebenwohnungen aus touristischem Anlass mit Beschlüssen vom 02.04.2020 zurückgewiesen. Es geht von einer Rechtmäßigkeit des Verbots aus. Das VG Schleswig hat am 03.04.2020 einen weiteren Beschluss im Eilverfahren gefasst. Gegenstand waren Kontaktverbote im öffentlichen Raum und im privaten Bereich. Das Gericht ließ die Frage der Rechtmäßigkeit der Verbote im Eilverfahren offen. Entscheidend für die Ablehnung des Eilantrages gegen die Verbote war die Interessenabwägung, die zugunsten der öffentlichen Interessen ausfiel.

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Stand 31.03.2020

Das Coronavirus SARS-CoV-2 stellt die gesamte Gesellschaft vor Herausforderungen und bringt für viele erhebliche, oft existenzbedrohende Auswirkungen mit sich. Die Landesbehörden haben Regelungen zum Vollzug des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) erlassen. In Niedersachsen gilt u. a. vom 28.03.2020 bis 18.04. 2020 die Nds. Verordnung vom 27.03.2020 zur Beschränkung sozialer Kontakte anlässlich der Corona-Pandemie, die die Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 ersetzt. Die Landesregierung Sachsen-Anhalt erließ am 24.03.2020 die 2. SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung. Wichtige Vorschriften finden Sie unter https://www.niedersachsen.de/Coronavirus/erlasse-und-allgemeinverfuegung/vorschriften-der-landesregierung-185856.html bzw. https://ms.sachsen-anhalt.de/themen/gesundheit/aktuell/coronavirus/verordnungen-erlasse-und-empfehlungen/.

Uns allen ist bewusst, dass Maßnahmen notwendig sind, um die Gefahren für Gesundheit und Leben zu minimieren. Im Wesentlichen dürften bisher getroffene Maßnahmen inhaltlich rechtmäßig sein. So hat z. B. das Verwaltungsgericht München in zwei nicht veröffentlichten Eilentscheidungen vom 20.03.2020 die Schließung von Ladengeschäften in Bayern als verhältnismäßig angesehen. Das VG Schleswig hält in einem Beschluss vom 27.03.2020 die Untersagung der Nutzung von Nebenwohnungen aus touristischem Anlass für angemessen.  

In erster Linie geht es daher um die Frage, wie die wirtschaftlichen Auswirkungen der Maßnahmen abgemildert werden können und welche finanziellen Ansprüche bestehen. Wichtige Hinweise finden Sie unter https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/coronavirus.html für Hilfen des Bundes, auf der Homepage des Nds. Wirtschaftsministerium für Hilfen des Landes Niedersachsen https://www.mw.niedersachsen.de/startseite/aktuelles/informationen-zu-den-auswirkungen-des-coronavirus-185950.html und auf der Homepage der Investitionsbank Sachsen-Anhalt für Hilfen des Landes Sachsen-Anhalt https://www.ib-sachsen-anhalt.de/temp-coronavirus-informationen-fuer-unternehmen.html. Wir empfehlen dringend, alle Unterstützungsmöglichkeiten zu nutzen und die entsprechenden Anträge zu stellen. Sollten diese nicht auskömmlich sein, könnten im Einzelfall weitergehende Entschädigungsansprüche bestehen.  

1. Anspruch auf Entschädigung  

Wir vertreten die Rechtsauffassung, dass Betroffene grds. einen Rechtsanspruch auf Entschädigung haben und diesen auf § 80 Abs. 1 des Nds. Polizei- und Ordnungsbehördengesetz (NPOG) analog stützen können. Die Entschädigungsregelung des NPOG ist nicht unmittelbar anwendbar, weil die Behörden die Maßnahmen auf § 28 IfSG stützen. Das IfSG selbst enthält in § 56 und § 65 Entschädigungsregelungen. § 65 IfSG billigt eine Entschädigung für vernichtete oder beschädigte Gegenstände zu. § 56 IfSG gewährt dagegen Trägern von Krankheitserregern bzw. Ansteckungs- oder Krankheitsverdächtigen einen Entschädigungsanspruch, wenn ihnen die Erwerbstätigkeit untersagt wird und sie dadurch einen Verdienstausfall erleiden. Mit dieser Regelung wird der allgemeine Grundsatz durchbrochen, dass ein sog. Störer im Sinne des Ordnungsrechts keinen Anspruch auf Entschädigung hat. Es handelt sich um eine Billigkeitsentschädigung, die einen Betroffenen vor materieller Not sichern soll.  

Jeder, der, ohne Träger von Krankheitserregern oder ansteckungs- bzw. krankheitsverdächtig zu sein, in der Berufsausübung insbesondere durch die behördlich verfügte Schließung von Geschäften eingeschränkt wird, wird von den Behörden als sog. Nichtstörer in Anspruch genommen. Für diesen Personenkreis sieht das IfSG keinen Entschädigungsanspruch vor. Lediglich für den Fall der Schließung von Kinderbetreuungseinrichtungen oder Schulen wurde ein neuer Entschädigungstatbestand in § 56 Abs. 1 a IfSG aufgenommen. Das bedeutet jedoch nicht, dass für andere kein Anspruch auf Entschädigung besteht. Es kommt eine Entschädigung nach allgemeinen Grundsätzen in Betracht. Stichworte sind hier der enteignungsgleiche oder enteignende Eingriff, die in § 80 Abs. 1 NPOG für die Inanspruchnahme von Nichtstörern zur Gefahrenabwehr gesetzlich normiert sind. Eine inhaltlich gleichlautende Regelung enthält § 69 des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen-Anhalt (SOG LSA).  

Dieser allgemeine Grundsatz muss auch im Anwendungsbereich des IfSG gelten. Wir halten es nicht für vertretbar, dem sog. Störer einen Ausgleich zu gewähren, nicht aber den aufgrund von staatlichen Anordnungen ebenfalls in ihrer Berufsausübung beschränkten nicht verantwortlichen Personen.  

Dem entsprechend wollen Bund und Land umfassende Hilfen und Unterstützungen gewähren. Diese sollten unbedingt in Anspruch genommen werden. Ein Entschädigungsanspruch nach § 80 Abs. 1 NPOG ist nur gegeben, soweit der Geschädigte keine anderweitige Entschädigung erlangt hat (oder in zumutbarer Weise hätte erlangen können). Auch müssen evtl. Ansprüche gegen Dritte ggf. vorrangig geltend gemacht werden. Es besteht eine Schadensminderungspflicht. Außerdem sind Ersatzansprüche nicht auf vollen Schadensersatz gerichtet, sondern auf einen billigen und angemessenen Ausglich für Vermögensminderungen. Es ist gut vorstellbar, dass die Gerichte bei der Bewertung der Angemessenheit einer Entschädigung die außergewöhnlichen Auswirkungen der Pandemie auf eine Vielzahl von Betroffenen zu Gunsten des Staates berücksichtigen und dem Einzelnen selbst zu tragende Einbußen zubilligen. Letztendlich dienen die getroffenen Maßnahmen zumindest mittelbar den Interessen aller. Die Hilfspakete der Länder und des Bundes, die zügig zur Verfügung gestellt werden sollen, könnten daher von Gerichten als ausreichend und angemessen bewertet werden. Das schließt nicht aus, dass im Einzelfall ein Anspruch auf darüberhinausgehende Leistungen bestehen kann.  

2. Unverhältnismäßige Schließungen?  

Die getroffenen Maßnahmen sind einschneidend. Bei der Entscheidung, welche konkreten Maßnahmen getroffen werden, steht den zuständigen Behörden ein Ermessensspielraum zu. Dieser wird dadurch begrenzt, dass die Maßnahmen zur Verhinderung der (Weiter-) Verbreitung der Krankheit geeignet und erforderlich sein müssen. Darüber hinaus müssen sie insgesamt angemessen sein. Die unterschiedlichen betroffenen Rechte sind zu gewichten und abzuwägen. Die Schutzgüter Leben und Gesundheit hab einen sehr hohen Stellenwert. Hinzu kommt die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der (intensivmedizinischen) Daseinsvorsorge.  

Die Behörden bemühen sich, einen angemessenen Ausgleich zu finden und haben die Maßnahmen schrittweise intensiviert sowie zeitlich begrenzt. Die in erster Instanz ergangenen gerichtlichen Eilentscheidungen haben die bisherigen behördlichen Maßnahmen als inhaltlich rechtmäßig angesehen. Der Grundtenor ist, dass die Behörden innerhalb ihrer Befugnisse handelten, soweit die ergriffenen Maßnahmen grundsätzlich von den zu Rate gezogenen Experten für Virologie und Epidemiologie für sinnvoll erachtet werden.  

Die Rechte auf Freiheit der Person, auf Ausübung eines eingerichteten Gewerbebetriebes und auf Berufsausübung dürfen dennoch nicht aus dem Blick verloren werden. Je einschneidender die Maßnahmen werden und je länger sie zeitlich anhalten, desto kritischer sind sie zu hinterfragen.  

So wird schon jetzt deutlich, dass die einzelnen Bundesländer, die grds. jeweils für sich zu betrachten sind, unterschiedliche Regelungen treffen. So durften Baumärkte in Niedersachsen nach Ziff. 9 der inzwischen nicht mehr gültigen Allgemeinverfügung vom 23.03.2020 keine Waren mehr an private Kundinnen und Kunden abgeben, während in Sachsen-Anhalt Bau- und Gartenmärkte weiter geöffnet haben dürfen (§ 5 Abs. 2 der 2. SARS-CoV-2-EindV). Niedersachsen hat mit Erlass der Verordnung vom 27.03.2020 die bisherige Regelung dahingehend etwas gelockert, dass der Verkauf an Privatkunden im Wege einer Fernbestellung und Auslieferung gestattet ist (§ 9 Abs. 2). Des Weiteren ermöglicht § 5 Abs. 5 der Verordnung in Sachsen-Anhalt die Zulassung von Ausnahmen, was dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit besser gerecht wird, als strikte Verbote ohne Abweichungsmöglichkeit.